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学术论文

双套制对机关档案整理与移交进馆的影响及应对办法——以青岛市机关档案工作为例

 

 

杨来青  邹杰

摘要:双套制是指文件归档后纸质文件和电子文件必须共存的归档制度,是新技术环境下的被动应对的过渡性措施。本文分析了现阶段机关双套制档案整理和移交工作存在的问题,依据档案信息化管理的特点,开展了机关档案流程再造研究。以青岛市机关档案工作为研究对象,形成“双套制”环境下以电子档案管理为主线的、涵盖机关档案资源“收、管、存、用、交”各环节的一体化工作新模式。

关键词:双套制 机关档案 电子档案 整理 移交

在信息化技术广泛应用和电子公文法律地位有待明确的双重影响下,机关档案工作出现了双套制的特殊工作模式,对机关档案整理和移交进馆带来诸多新问题。为解决这些问题,青岛市档案局进行了双套制模式下机关档案工作流程再造,使机关档案工作效率得到提高。

一、机关档案工作双套制产生的背景

双套制是指文件归档后纸质文件和电子文件必须共存的归档制度,其目的是使同一份文件的电子版本和纸质版本共同处于保存及可利用状态。双套制可以是对具有重要作用和长远查考价值的电子文件制作纸质拷贝,也可以是对有长久保存价值的纸质文件进行数字化复制。

双套制是信息化条件下出现的,具有过渡性质的机关档案工作模式。其产生的原因有三条:一是电子公文及其产生的档案大量出现,但由于电子文件的原始性和真实性难以认定,其凭证价值难以得到法律保障;二是电子档案具有技术依赖性,导致人们怀疑其信息的稳定性、安全性;三是传统纸质档案具有法律凭证,其地位目前尚难以取代。从本质上分析,双套制实际是以纸质档案为中心的档案工作模式的拓展,是新技术环境下的被动应对的过渡性措施。

但是,双套制的出现及存在有其政策依据。中共中央办公厅、国务院办公厅《电子文件管理暂行办法》(厅字〔200939号)第十六条规定,“具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件,应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档”,从规章的层面提出重要文件“双套制”管理要求。因此,从政策层面、技术层面上讲,双套制可能将在一定时期内长期存在。

二、双套制环境下档案整理和移交存在的问题

现行的机关档案工作流程是围绕实体档案管理定制的,即对纸质档案实行收集、整理、保管、利用及移交进馆,并据此制定相应的标准体系。在双套制模式下,并没有在标准规范层面上进行根本的调整,导致机关档案管理形成互为平行的纸质档案和电子档案两套整理体系,反而增加了工作量和工作的复杂程度。大多数机关在双套制管理模式下,并没有把电子档案与纸质档案作一个整体统一管理,仍然按照以前的标准、办法和流程收集、整理和移交纸质档案,把电子档案简单作为一个新增加的档案门类,沿用传统纸质档案管理的做法,甚至使用信息化手段模拟手工方式管理电子档案,出现一些与档案信息化管理不相适应的新问题。

(一)不利于真正实现文档一体化管理。在信息化条件下,文书处理和档案管理应相互融合,依托信息化处理平台,在电子文件形成的起点及过程考虑档案管理的要求,即在前端开始就按照文件归档和档案管理、移交进馆及销毁等要求实现文件内容、过程信息的档案化处置,实现文档一体化管理。但是,目前机关虽对文档一体化管理问题有了一定的认识,但大多停留在将电子文件形成处理环节形成的元数据和背景信息与档案工作共享,并没有真正实现电子文件前端控制,对应归档的电子文件在形成和办理环节进行档案化处置等没有采取实质性的措施,纸质文件则直接沿用传统管理方式,无法从根本上实现文档一体化管理。

(二)档案整理工作质量和效率难以保障。信息技术的使用本应使档案工作的效率得到提高,但是,在双套制模式下,基于手工的传统档案整理模式带来的却是倍增和繁琐的工作量。如纸质档案按照规定应在形成次年6月份以前完成整理归档,如果在整理完纸质档案后再整理电子档案,首先要查找、匹配两类文件,再人工著录档号、保管期限,还要做档案数字化成果或打印为纸质文件,工作环节多,程序繁杂,不仅不利于提高档案整理质量,还浪费了大量人力、物力、财力,增加档案管理成本。

(三)电子档案真实性、完整性、准确性、安全性难以保障。在文件整理归档之前,电子公文游离于档案管理系统之外,可能造成数据丢失、内容信息及元数据更改、文件感染病毒等,给电子公文归档及电子档案管理、移交进馆带来一系列问题和安全隐患。

(四)归档文件价值鉴定不准确。传统档案价值鉴定是在归档环节由归档人员或档案人员完成的,由于这些人员并不一定了解文件形成、运转过程和实际作用,难免误判文件价值,对文件归档、档案进馆、档案销毁等产生直接影响。

三、机关档案整理与移交流程再造

通过分析双套制环境下机关档案整理、移交工作存在的问题,我们认为,出现这些问题的根本原因是传统的机关档案工作流程没有将信息技术与档案管理有机融合起来,而是把信息技术作为传统工作流程的实现手段,信息化难以起到引领机关档案工作的作用。

我们认为:传统的实体档案管理模式下,机关档案工作流程的理念和方法着眼于档案实体的归、收、存、管、用等工作需要,主要是基于物流(档案实体的运行)而设计的工作流程;在“双套制”管理模式下,机关档案从形成到移交进馆的全过程已经出现档案物流与信息流并存的实际情况,原有的工作流程已经难以适应工作需要,需要做出必要的改革和调整。

为解决这个问题,我们开展了信息化环境下机关档案流程再造研究,通过对青岛市各级机关档案工作收集、管理、利用等业务流程进行调研,以流程再造相关理论为基础,对机关档案工作流程进行分析、梳理和改造,构建适应双套制环境下机关档案整理与移交进馆模式的机关档案工作流程。

通过流程再造,我们将机关档案工作中原有的以纸质等实体档案为主线的“单线程”管理流程,再造为电子档案与实体档案管理并存,以电子文件归档和电子档案管理为主线的“双线程”管理流程。对机关档案机关文件材料归档范围制(修)订、文件收集归档、档案监督检查与反馈、传统档案保管、电子档案保管、档案现场利用、档案在线利用、档案移交、档案销毁等9个相对独立的工作流程进行再造。

再造后的工作流程与传统机关档案工作流程相比主要有以下区别:

l  制定以信息化主导的业务流程:将以纸质档案为核心的单线式流程再造为以电子文件归档和电子档案管理为核心的双线式流程,并以电子公文整理归档、电子档案管理为核心,引领纸质文件归档和档案管理工作;对接收的纸质文件,则强调即时数字化,纳入电子档案管理体系。

l  档案管理要素前置:将原有的“文书——档案”工作要素流水处置模式再造为档案工作要素主导/前置处置模式。其核心理念是档案管理要素前置,在文件制定或处理阶段内嵌档案工作的关键要素,在前端做出文件归档及档案保管期限的判断,并按照电子档案管理的要求留存前端形成的元数据,以实现归档文件的全程档案化管理。

l  电子档案集中统一管理和资源共享:建立电子档案管理中心,集中统一管理各机关的电子档案及档案数字化成果,实现可以公开机关档案信息资源的馆室共享和室际共享。

l  构建“随办随归”归档工作机制:归档工作方法由传统的次年集中归档,再造为“随办随归”归档工作机制,即办理完毕的电子文件即时在线归档,并依据归档电子文件的档案管理信息即时处置纸质归档文件。

l  电子档案提前进馆:按照国家规定,将原有的档案10年进馆再造为档案数据形成满5年进馆。

l  开展归档工作在线过程监督:改变机关档案工作年度集中监督机制,将以往次年到实地集中检查文件归档情况,改为在线随时检查归档工作进度和归档文件质量。即档案行政管理部门由传统的归档结果监督再造为归档过程监督,由实地检查再造为在线“随归随检”,由检查纸质档案为主再造为检查电子档案为主。

四、青岛市机关档案工作流程再造的具体情况

为推进机关档案工作流程再造,我们依托青岛市电子政务网,开发了机关档案在线归档系统和机关档案管理中心。前者嵌入青岛市政府机关统一的OA系统中,用于机关档案室实现机关电子文件及纸质文件的归档。后者主要用于档案行政管理部门集中统一管理各机关的电子档案。目前,青岛市档案局电子档案管理中心保存了青岛市级165个单位2002年以来的各种门类、载体电子档案。截至2014年底,文书类电子档案78.2万件,照片类电子档案20万件,同步管理的各类纸质档案目录数据267.7万条(包括文书、专业、科技、照片、音像、实物等门类)。

青岛市机关OA系统(含归档系统)、电子档案中心、数字档案馆关系图

机关档案在线归档系统和机关档案管理中心相互协同,形成了“双套制”环境下以电子档案管理为主线的、涵盖机关档案资源“收、管、存、用、交”各环节的一体化工作新模式,不仅为两套制环境下档案归档提供了解决方案,也促进了机关档案工作的全面发展。

一是实现电子文件处理系统与电子文件归档管理系统的无缝连接,各机关超过70%文书类档案的电子公文可以完整地保存其归档前的全部信息。二是提高归档工作效能。通过归档文件的“随办随归”, 改变了次年统一整理档案的工作模式,提高了机关文件归档效率和工作质量,机关档案初查合格率保持90%以上;借助前端业务人员的专业素养,提高了档案价值判断的准确性。三是实现电子档案实时共享利用。青岛市电子档案中心归档整理完毕的电子档案,经过机关档案人员审查以后,可以借助电子档案中心信息共享平台,向具有权限的本单位及整个政务网用户提供档案信息利用服务。四是实现了档案行政部门在线监督与指导,即可及时发现归档工作中存在的归档是否完整、整理是否规范等问题,还可以与各机关实现远程视频交流,及时解决归档工作中存在的问题,解答、交流相关业务问题,节省了时间,提高了效率,实现了业务指导面对面、零距离。五是实现机关电子档案数据的安全管理。加入青岛市电子档案中心的机关,其全部归档电子文件信息(含目录信息、元数据和内容信息)均保存在市电子政务云平台,与数字档案馆使用相同的信息安全策略,共享市电子政务“两地三中心”灾备模式,最大限度保证了各机关档案信息的安全管理。六是实现区域性电子档案管理模式、工作标准与管理系统统一。青岛市电子档案中心现已完全覆盖青岛市及所辖10个区市。截至目前,青岛市各级机关全部应用电子档案中心归档、管理电子档案和纸质档案、开展电子档案共享利用,实现了全市机关电子档案、纸质档案管理模式、工作标准与管理系统统一。

目前,青岛市档案局正在利用智慧管理、云计算和大数据技术,探索电子文件自动归档整理、电子档案自动监督检查、电子档案数据化管理和专业电子文件管理系统在线归档等技术应用,以充分发挥信息技术的作用,进一步完善双套制环境下机关档案管理工作,促进机关档案工作的新发展。

作者简介:

1.杨来青,青岛市档案局副局长。

2.邹杰,青岛市档案局监督指导一处处长。



[i]信息化环境下机关档案工作总体流程中,矩形框代表实体档案管理节点,椭圆框代表电子档案管理节点,圆角矩形框代表实体档案和电子档案共有的管理节点。